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Seminário 230 anos de Campinas

Urbanismo e Planejamento Urbano no Brasil nos anos de 60, 70 e 80: permanências, inflexões e rupturas .

Profa. Dra. Sarah Feldmann – Escola de Engenharia de São Carlos (USP)

As teorias que deram suporte às ações urbanísticas no Brasil : os anos 1970 e 1980

O tema que me foi proposto - as teorias que deram suporte às ações urbanísticas no período dos anos 1970 e 1980 no Brasil – se refere à história do urbanismo, uma disciplina mais jovem que Campinas. O urbanismo se constitui como disciplina, como saber que pensa a cidade como objeto global sobre o qual se fazem previsões de crescimento e desenvolvimento, a partir da segunda metade do século XIX. Mas o momento decisivo para sua consolidação é a primeira década do século XX. Trata-se, portanto, de uma disciplina de cerca de 100 anos. Ë globalizada desde sempre: congressos internacionais e revistas fizeram circular as idéias desde o início, e os urbanistas brasileiros sempre estiveram integrados nesse circuito. Uma característica da disciplina urbanismo é a sua constituição, desde o início, vinculada à prática. O ideário e as práticas urbanísticas se constroem através da circulação de idéias e ao longo de décadas. Não se instalam de um momento para outro.

As décadas de 1970 e 1980 conformam um momento de mudanças significativas no processo de crescimento das cidades brasileiras, no quadro político brasileiro, e na economia em escala global. Se dos anos 1940 aos anos 1970 as cidades brasileiras cresceram a taxas elevadas e o crescimento mais acentuado se deu nas regiões metropolitanas, a partir dos anos 1980, ocorre a redução do ritmo de crescimento populacional no Brasil, de modo geral, e de forma drástica nas regiões metropolitanas. As cidades que mais crescem nas duas últimas décadas são as cidades com população superior a 100.000 habitantes. Ou seja, o crescimento populacional mais acentuado deixa de ocorrer nas metrópoles para situar-se nas cidades de porte considerável. No quadro político, de um período de ditadura militar, passamos a um período democrático.No campo da economia, de um processo de crescente industrialização, passa-se a um período de crescente terciarização, decorrente de mudanças no processo de organização da produção, no contexto da economia capitalista dominada pela globalização financeira.

Em consonância com estas mudanças ocorrem mudanças importantes no ideário e nas práticas urbanísticas em escala mundial, e no Brasil estas mudanças assumem características particulares. Considerando as idéias, as práticas, as instituições, o planejamento urbano dos anos 1970 é fruto da concepção de planejamento que se difunde a partir dos anos 1930, no Brasil, no contexto da reforma administrativa e de modernização do serviço público, empreendida na era Vargas. O planejamento que se pratica desde os anos 1980, é um processo que ainda está em construção, e se inicia no final dos anos 1970.

Nos anos 1940 chega ao nível municipal a concepção de planejamento como função de governo. Ou seja, o planejamento deve ser parte integrante de todas as ações e setores da administração municipal e estar presente em todos os níveis de governo. É nesse momento que começa a ser introduzido o termo Planejamento na administração pública que, desde então vai, gradativamente, substituindo o termo urbanismo. A partir desse momento se inicia um processo de construção de um novo saber e de novas práticas no interior da administração municipal, que consubstanciam um novo ciclo da história do urbanismo de São Paulo.

Do ponto de vista teórico, esse momento se caracteriza pela dupla filiação ao pensamento americano. Por um lado, a utilização dos princípios da teoria administrativa vinculada à scientific management school . Nesse sentido, destaca-se, em primeiro lugar, a adoção da concepção de planejamento como técnica de administração, que reposiciona o setor de urbanismo no governo municipal. A ele cabe coordenar e articular todas as ações setoriais, deve-se constituir como função staff, consultiva, diretamente ligada ao prefeito, e atuar desvinculado da política e desvinculado da ação cotidiana da administração. Por outro lado, assume-se a concepção de plano do urbanismo americano dos anos 1920 e difunde-se a ampliação do escopo do urbanismo: o plano deve abordar todos os aspectos da vida urbana e ser concebido em escala regional. O referencial será o Regional Plan of New York and its Environs elaborado por uma equipe multidisciplinar sob a coordenação de Thomas Adams, entre 1924 e 1929.

Destaca-se ainda nesse período a importância assumida pelo zoneamento abrangente ao conjunto da cidade e que articula em cada zona diferentes parâmetros urbanísticos. Este zoneamento que deixa de ser episódico e passa a ser pensado como forma sistemática de regulação do espaço urbano terá como referência o zoneamento de New York de 1916.

Definem-se, a partir da década de 1940, dois aspectos que marcam profundamente a história do planejamento urbano no Brasil dos 50 anos seguintes, nas práticas, no modelo das instituições e na formação de urbanistas - dois divórcios: o primeiro, entre quem pensa e quem executa, e o segundo, entre arquitetura e urbanismo, pois planejar e projetar são vistos como dois momentos e processos distintos.

Os órgãos municipais passam a definir um espaço de atuação específica de urbanistas. Constituem–se os departamentos de urbanismo, de arquitetura, de obras, ou similares, que vão concretizar a clivagem na atuação de urbanistas, arquitetos e engenheiros na administração local. A organização dos departamentos de urbanismo vai expressar o processo de elaboração de um plano, fim último do órgão, que abrange desde a pesquisa até o detalhamento de objetivos e diretrizes e elaboração de normas para sua efetivação. Define-se também nesse momento um novo perfil de urbanista - o profissional generalista, não especialista, com capacidade coordenadora de equipes multidisciplinares.

A difusão deste ideário urbanístico calcado no modelo americano no que se refere a plano, a instituições, a legislação e ao profissional, se dará em vários níveis: no âmbito do movimento municipalista, que com a constituição democratizante de 1946 reforça sua atuação através da EBAP – Escola de Administração Pública ( atual ENAP) e através da Fundação Getulio Vargas, que realizam convênios com USAID – United States Agency of International Development e com universidades americanas para treinamento de técnicos. Nos anos 1950, a criação do IBAM- Instituto Brasileiro de Administração Municipal e de instituições vinculadas aos cursos de arquitetura em expansão, como o CPEU- Centro de Pesquisas e Estudos Urbanísticos junto à FAU/USP, abrirão um campo de atuação junto a prefeituras.

Enquanto o CPEU e IBAM atuam diretamente vinculado aos órgãos técnicos das administrações municipais, o IAB- Instituto de Arquitetos do Brasil se volta para uma atuação política, articulando nacionalmente os arquitetos em torno da idéia de planejamento, e dialogando com as esferas municipal, estadual e federal do executivo e do legislativo.

É, portanto, a partir desse momento que se define o que se vem chamando de planejamento tecnocrático. Órgãos de planejamento e/ou comissões de planos com esta concepção começam a se instalar nos anos 40, se intensificam nos anos 50 e se multiplicam a partir da criação do SERFHAU – Serviço Federal de Habitação e Urbanismo, em 1964, e de sua regulamentação em 1966, que é o coroamento do ciclo. Com o SERFHAU, a liberação de recursos para elaboração de planos fica condicionada à criação de órgãos de planejamento nas administrações municipais, e se abre a possibilidade de contratação pelas prefeituras de empresas de consultoria para elaboração de planos.

De modo geral, a visão tecnocrática do planejamento é associada ao período militar que se inicia em 1964. Mas sua construção começa antes, o processo é longo e se inclui num projeto de reforma do Estado. A questão social está ausente desta visão, mas não estará ausente no período. Estará sendo colocada em primeiro plano através da atuação de outra instituição – a SAGMACS- Sociedade de Análise Gráfica e Mecanográfica Aplicada aos Complexos Sociais, criada em 1947 pelo padre Luis Joseph Lebret. Suas idéias, no entanto, só penetrarão nas administrações municipais no período democrático.

As práticas desenvolvidas pelos órgãos de planejamento criados ao longo desse processo ficaram bastante distantes das idéias difundidas. Os órgãos de Planejamento não assumiram o papel coordenador, pois a setorização e politização da máquina administrativa, principalmente nos anos 1950, leva ao isolamento os órgãos de planejamento estruturados como essencialmente técnicos e desvinculados da política

Na maioria dos casos os órgãos não elaboram planos, pois estes são desenvolvidos ou por instituições de assistência técnica ou, após a criação do SERFHAU, por empresas de consultoria. Os órgãos de planejamento vão, de fato, elaborar e aplicar leis de zoneamento e se consolidam como órgãos normativos. Nos órgãos criados para fazer plano ocorre, portanto, o declínio da importância do plano e a ascensão da importância do zoneamento como instrumento de planejamento

Neste período se dá a formação de quadros técnicos qualificados, tanto no interior das administrações, no campo da legislação de zoneamento, como através das empresas de consultoria, que constituem equipes multidisciplinares para elaboração de planos para centenas de cidades brasileiras.

Quanto aos efeitos do zoneamento muito já se estudou sobre sua vinculação aos interesses imobiliários e seu papel como indexador dos preços de terrenos. Cabe destacar, ainda, que as normas de zoneamento não se articulam a políticas de desenvolvimento urbano ou a políticas habitacionais. O zoneamento é utilizado no Brasil como um instrumento em si, e por isso se torna poderoso.

Em relação aos planos, muito se falou e se tem falado sobre a sua inefetividade . Considero que uma parte significativa de questões relacionadas ao planejamento dos anos 1960 e 1970 ainda está por ser estudada e desvendada. É prematuro, portanto, fazer afirmações generalizadoras sobre este período. Não podemos transpor os efeitos dos planos para cidades como São Paulo ou outras metrópoles para todas as cidades brasileiras.

Desde os anos 1970 se formula a crítica ao chamado planejamento tecnocrático, envolvendo planos, leis de zoneamento, organização, e podemos afirmar que desde os anos 1980 vivemos a des-construção deste modelo. É um processo em curso, e se nos anos 1930, 1940, 1950 tinha-se um modelo pronto, vindo dos Estados Unidos, a ser implantado, hoje não temos. Trata-se de um processo experimental, informado por vários movimentos, ideários, conceitos, resultantes de processos nacionais e globais, que se articulam, se entrecortam, se sobrepõem.

Ao nível nacional, ocorre um processo de politização da questão urbana, de forma acentuada a partir dos anos 80. Em1982, temos a publicação do anteprojeto de Lei Federal de Desenvolvimento Urbano, elaborado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), do Documento da Confederação Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) - “Solo Urbano e Ação Pastoral”. Ambos se voltam para a questão da propriedade urbana, para a necessidade de reformas na legislação com vistas à justa distribuição social do solo urbano, para a criação de instrumentos de controle do uso e ocupação do solo que estabeleçam novos limites ao exercício da propriedade.

Durante o processo constituinte, temos uma articulação nacional - o Movimento Nacional pela Reforma Urbana que propicia o deslocamento dos movimentos reivindicatórios e de lutas localizadas que prevaleceram nos anos 70 para uma pauta que articulou um conjunto amplo de setores sociais. Estes setores tiveram papel destacado na elaboração de uma Emenda Popular de Reforma Urbana, na aprovação do capítulo da Política Urbana da Constituição de 1988, na elaboração das propostas de constituições estaduais, nas leis orgânicas e planos diretores municipais elaborados pelas administrações municipais pós-eleições de 1989.

A construção teórica do projeto da Reforma Urbana parte da crítica ao urbano concebido como fonte de acumulação, de acordo com a lógica imediatista do capital. A esta visão se contrapõe a cidade como valor de uso, onde todos tenham acesso aos custos e benefícios de urbanização, onde prevalece o direito à cidade. Três pontos são apontados como base para formulação de uma estratégia de atuação articulada com processos sociais mais gerais: a redefinição do direito de propriedade, impondo limites à propriedade privada, submetendo-a ao interesse público através de sua função social; a redefinição da relação Estado-sociedade, devendo o Estado assumir o papel de regulador das relações sociais e de mediador dos conflitos urbanos, e estar submetido ao controle social efetivo a ser exercido pela sociedade civil, que deve participar da gestão da cidade, através de seus setores organizados; a ampliação da cidadania, com extensão dos direitos dos cidadãos aos chamados “direitos sociais urbanos”.

São propostos novos instrumentos que podem ser discriminados como instrumentos constitucionais, instrumentos de recuperação da valorização imobiliária (que envolvem a parceria público/privado), instrumentos de reconhecimento da cidade real e instrumentos de preservação ambiental. A aprovação do Estatuto da Cidade, em 2001constitui mais uma etapa deste processo, pois regulamenta alguns instrumentos que eram apenas enunciados na constituição de 1988.

Paralelamente ao processo de politização da questão urbana, temos um processo de ecologização da questão urbana. Se a politização é introduzida na pauta dos debates sobre as cidades através de um movimento de amplitude nacional, a ecologização é fruto de um movimento planetário, que se inicia nos anos 60 nos Estados Unidos e Europa. Em1972, no Congresso de Estocolmo é formulado o primeiro plano de ação global sobre o meio ambiente. No final dos anos 80, um novo patamar se estabelece, com a abertura das entidades ambientalistas para a problemática do desenvolvimento sustentável. Dá-se, portanto, a vinculação da questão ecológica à questão econômica, o que, até meados da década de 80 não era reconhecido pelos ambientalistas. A questão ambiental foi um dos aspectos que maior atenção recebeu dos parlamentares no processo de elaboração da Constituição de 1988. Assim como a política urbana, incorpora-se na Carta Constitucional, pela primeira vez, no Brasil, o direito ambiental.

Nos anos 1990, a construção de um ideário urbanístico calcado no direito à cidade é atravessado pelas repercussões do processo de globalização da economia, pelo ideário neoliberal de redução do papel do Estado, que privilegia as parcerias público-privado que representam, por sua vez, na maioria dos casos, o privilégio dos interesses do mercado.

Aos governos locais se atribui a promoção do desenvolvimento econômico, através da atração de investimentos, o que pressupõe estratégias de competição entre cidades. A experiência de Barcelona, desenvolvida por ocasião das Olimpíadas de 1992 se torna uma referência no Brasil, com consultores espanhóis sendo contratados por inúmeras cidades. Ao mesmo tempo a atuação de agências multilaterais, especialmente o BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento, passa a ter forte influência nas políticas e metodologias desenvolvidas nas administrações municipais. O plano passa a ser demonizado, e a contrapartida glorificada é o projeto urbano, que viabiliza parcerias segundo interesses localizados. Em oposição ao plano, soluções casuísticas passam a ser valorizadas em nome de uma maior flexibilidade.

O grande debate não está na dicotomia plano-projeto urbano, pois um não prescinde do outro. A encruzilhada direito à cidade X mercado, diante da qual o planejamento se encontra nesse momento coloca duas questões fundamentais. A primeira: o governo local tem condições de desempenhar o papel de promotor do desenvolvimento local? Qual a sua autonomia em relação aos interesses extra-locais, globais? E a segunda: como articular política de desenvolvimento e política social? Até onde as políticas de desenvolvimento podem matar toda uma linha de políticas sociais, ou até onde elas podem conviver com as políticas sociais?

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